Pres. Chieppa - Rel. Vaccarella
Regione Molise (Avv.ti G. Di Giandomenico e F. Guicciardi) c. Presidente Consiglio dei Ministri (Avv. St. A. L. Caputi Iambrenghi)
Demanio marittimo - Funzioni amministrative - Intimazioni dell'Agenzia per il demanio a privati per il pagamento di indennità da abusiva occupazione di aree asseritamente demaniali e il rilascio degli immobili su di esse costruiti - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Molise - Prospettata competenza regionale all'adozione di provvedimenti inerenti l'amministrazione del demanio marittimo - Inammissibilità del conflitto.
Riassunto dei fatti - L’Agenzia per il Demanio con i provvedimenti n. 3883 e n. 3887 del 4 settembre 2001, n. 3878 del 14 settembre 2001, n. 6037 del 5 novembre 2001, n. 2010 del 19 marzo 2002 e n. 2078 del 21 marzo 2002 intimò ad alcuni privati, possessori di aree asseritamente demaniali site nei Comuni di Campomarino e di Termoli, il pagamento di indennità per la loro abusiva occupazione ed il rilascio degli immobili sulle stesse costruiti. Con ricorso notificato il 13 giugno 2002 la Regione Molise sollevò conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato, e per esso del Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione ai suddetti provvedimenti dell’Agenzia per il Demanio, al fine di ottenere la dichiarazione, previa sospensiva, che non spetta allo Stato, e per esso all’Agenzia per il Demanio, l’adozione di tutti i provvedimenti inerenti l’amministrazione del demanio marittimo, ivi compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili, con conseguente annullamento degli atti impugnati e, ove occorra, dichiarazione di sopravvenuta incostituzionalità dell’art. 822, primo comma, c.c.
La nozione di demanio marittimo, con lo sviluppo delle autonomie, è divenuta espressiva di una pluralità di funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre “delegate” ai Comuni e alle Regioni, altre ancora “conferite” alle Regioni. Pertanto è inammissibile il conflitto di attribuzioni se esso non investe funzioni attribuite alla Regione, ma queste siano rivendicate dalla Regione stessa invocando la titolarità del bene cui ineriscono.
Considerato in diritto - Il ricorso è inammissibile.
La tesi della Regione Molise, secondo la quale essa sarebbe competente ad adottare “tutti i provvedimenti inerenti l'amministrazione del demanio marittimo (...) ivi compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili”, appare frutto di una ricostruzione errata della situazione normativa: situazione normativa che, correttamente intesa, esclude in radice che quello de quo costituisca un conflitto di attribuzioni ai sensi dell'art. 134 Cost.
La ricorrente Regione - dopo aver riconosciuto che l'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha solo delegato (e per finalità limitate) alle regioni “le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti (...) quando l'utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative” - propone una lettura estremamente ampia dell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, quasi che questa disposizione si riferisca in generale all'attribuzione a Regioni ed enti locali di ogni potere concessorio sui beni del demanio marittimo. E su questa base giunge ad affermare che il conferimento dovrebbe riferirsi non solo alle “specifiche funzioni relative alle concessioni del demanio marittimo, ma a tutte le funzioni amministrative ad esso riferentisi, anche per il demanio ad utilizzo non turistico-ricreativo”.
Al contrario, anche a voler ritenere che il secondo comma dell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 non abbia disposto relativamente al solo settore dei “trasporti” disciplinato al Capo VII (nel quale è inserito il citato art. 105), il “conferimento” a Regioni ed enti locali delle funzioni relative al “rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia ...” certamente non equivale a conferimento di “tutte le funzioni amministrative” riferentisi al demanio marittimo.
Tale conclusione, peraltro, è resa evidente dalla circostanza che, avendo l’art. 42 del d.lgs. n. 96 del 1999 disposto che le funzioni di cui all’art. 105, comma 2, lettera l), del d.lgs. n. 112 del 1998, “sono esercitate dai comuni”, la Regione Molise ha riservato a sé con la legge regionale 29 settembre 1999, n. 34, esclusivamente le funzioni amministrative che “attengono ad esigenze di carattere unitario a livello regionale in materia di turismo in ordine a (...) demanio marittimo o per finalità turistico-ricreative” (art. 54).
In altri termini, la nozione di demanio marittimo, un tempo espressiva di funzioni facenti capo esclusivamente allo Stato, con lo sviluppo delle autonomie è divenuta espressiva di una pluralità di funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre “delegate” ai Comuni ed alle Regioni, altre ancora “conferite” alle Regioni: ed un conflitto di attribuzioni non è concepibile se esso non investe funzioni attribuite alla Regione, ma queste siano rivendicate dalla Regione stessa invocando la titolarità del bene cui ineriscono.
L'assetto normativo sopra ricostruito rivela che, attraverso l'estensione delle funzioni regionali, il reale oggetto della controversia che si è voluto promuovere davanti a questa Corte è costituito dalla rivendica della titolarità del demanio marittimo (estranea ai conflitti di cui all’art. 134 Cost.: cfr. la sentenza di questa Corte n. 343 del 1995); e ciò è confermato dalla richiesta della Regione Molise di dichiarare superato lo stesso concetto di demanio statale attraverso una pronuncia di illegittimità costituzionale dell’art. 822, primo comma, del codice civile (ma sull’inammissibilità dell’utilizzazione di un conflitto di attribuzione per contestare la legittimità della disposizione legislativa “a monte” del provvedimento contro cui si ricorre, si veda, fra le molte, la sentenza di questa Corte n. 334 del 2000).
Conclusivamente, il ricorso per conflitto di attribuzioni deve essere dichiarato inammissibile.
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Titolarità del demanio marittimo e conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione in tema di relativi rapporti concessori, alla luce della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3.
Con la pronuncia in esame la Corte Costituzionale torna ad affrontare, in sede di conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione, la delicata e complessa problematica concernente la competenza ad adottare provvedimenti in ordine ai rapporti concessori relativi alla gestione delle aree demaniali marittime situate nel territorio regionale, in questo caso della Regione Molise ([1]), nell’ambito del nuovo quadro costituzionale, così come ridisegnato a seguito dell’entrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, recante modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione.
Questa volta il conflitto sottoposto al vaglio della Consulta riguarda la spettanza o meno allo Stato, e per esso all’Agenzia del Demanio, ovvero la spettanza alla Regione Molise, in merito all’adozione di tutti i provvedimenti inerenti l’amministrazione del demanio marittimo ad essa conferita, ivi compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva occupazione di aree (asseritamente) demaniali e di rilascio degli immobili ivi realizzati ([2]).
In questa sede non è possibile soffermarsi compiutamente sulle lunghe, complesse e, a volte, frammentarie e caotiche vicende evolutive che hanno interessato il quadro normativo in materia di demanio marittimo ([3]), il cui assetto è frutto di non brevi vicende, in quanto troppo a lungo occorrerebbe soffermarsi sull’argomento. Tuttavia, al fine di cogliere pienamente la portata e l’importanza della questione, di individuare quelli che appaiono i principali aspetti problematici sottoposti al giudizio della Corte, di sottolineare, infine, la soluzione (di compromesso) adottata dalla Consulta e l’occasione propizia a quest’ultima sfuggita nell’ambito del nuovo assetto costituzionale a seguito della l. cost. n. 3 del 2001, appare opportuno sottolineare alcuni dei principali passaggi che hanno riguardato la normativa in tema di competenze sul demanio marittimo attraverso gli interessanti spunti argomentativi emergenti proprio dall’assunto regionale.
In sintesi, secondo la ricostruzione del contesto normativo di riferimento operata dalla Regione Molise, i provvedimenti impugnati innanzi al Giudice Costituzionale violano gli artt. 117 e 118 della Costituzione per molteplici ragioni.
Come è noto, infatti, già l’art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 aveva delegato alle Regioni “le funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali immediatamente prospicienti … quando l'utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative”, escludendo dalla delega soltanto “le funzioni esercitate dagli organi dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale”. Il secondo comma della medesima disposizione stabiliva, poi, l’inapplicabilità della delega “ai porti e alle aree di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima” da individuarsi con apposito d.P.C. Quest’ultimo provvedimento non intervenne per anni e la delega divenne operativa solo a far data dal 1° gennaio 1996 poiché all’incombente previsto dall’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977 il Governo aveva provveduto soltanto con il d.P.C. 21 dicembre 1995, con il quale era stato approvato l’elenco delle aree escluse dalla delega alle Regioni, elenco in cui non sono affatto ricomprese quelle in esame di Campomarino e Termoli.
Successivamente, l’art. 105, secondo comma, lett. l), del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, aveva disposto il conferimento alle Regioni delle funzioni relative “al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia”, con esclusione dei porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, dei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, nonché delle aree di preminente interesse nazionale individuate con il d.P.C. 21 dicembre 1995. Il predetto conferimento veniva poi esteso, a far data dal 1° gennaio 2002, in virtù dell’art. 9 della l. 16 marzo 2001 n. 88, ai “porti di rilevanza economica regionale ed interregionale”.
La Regione Molise, avendo l’art. 42 del d.lg. 30 marzo 1999 n. 96 attribuito i medesimi poteri ai Comuni nelle Regioni prive di leggi di attuazione del d.lg. n. 112 del 1998, aveva emanato la l. reg. 29 settembre 1999 n. 34 ([4]) che, all’art. 43, aveva riservato alla Regione medesima la competenza sul demanio marittimo e, conseguentemente, la titolarità delle relative funzioni amministrative “per finalità turistico-ricreative” ([5]).
Orbene, secondo la Regione, alla luce delle suddette norme, le competenze sul demanio marittimo, anche laddove in concreto esercitate dai Comuni, rientrano pur sempre nella potestà legislativa regionale, che potrebbe disporne in ogni momento ([6]). Pertanto, soltanto una superficiale lettura del quadro normativo di riferimento potrebbe far apparire che la Regione Molise sia titolare relativamente al solo demanio turistico-ricreativo (art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977) di tutte le connesse funzioni, laddove, in realtà, l’art. 105 del d.lg. n. 112 del 1998, attribuendo alla Regione la materia del rilascio delle concessioni, le attribuisce, altresì, anche quelle del rinnovo, dell’annullamento, della revoca, della decadenza e, in definitiva, tutte le funzioni amministrative relative al demanio marittimo ([7]).
Tale ricostruzione trova oggigiorno un’autorevole conferma nel nuovo assetto costituzionale della relativa materia, conseguente alle modifiche apportate al Titolo V della Parte II della Costituzione e, in particolare, nella nuova formulazione degli artt. 114, 117 e 118 della Carta.
Infatti, alla luce del nuovo testo delle norme costituzionali, molteplici appaiono le novità ([8]).
Spicca, innanzitutto, la diversa impostazione istituzionale dello Stato: mentre nel testo previgente vi era una identità tra Repubblica e Stato, nella nuova formulazione lo Stato è solo uno degli enti che compongono la Repubblica, a fianco dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni (art. 114).
Il nuovo testo degli artt. 117 e 118, poi, finisce per ribaltare il riparto delle attribuzioni tra Stato e Regioni. Nella originaria stesura, infatti, l’art. 117 indicava le materie in cui la Regione poteva legiferare. Nell’attuale formulazione della norma, al contrario, vengono tassativamente individuate le materie riservate in via esclusiva alla legislazione dello Stato, mentre tutte le altre rientrano nella potestà delle Regioni.
Orbene, fra le materie riservate allo Stato non compare il settore dei beni demaniali che non è contemplato neppure tra quelli di legislazione concorrente tra Stato e Regioni, salvo che per i porti (art. 117).
Significativo, altresì, è il fatto che, mentre il vecchio testo dell’art. 119, quarto comma, Cost. menzionava un demanio regionale contrapponendolo, evidentemente, al demanio statale, questo riferimento è scomparso nel nuovo testo dell’art. 119, nell’ambito del quale non viene più menzionato un demanio regionale in contrapposizione a quello statale.
E’ evidente che tale impostazione non può di certo voler significare una riduzione delle prerogative regionali.
Ne consegue, pertanto, che l’equiparazione tra Stato ed altri enti territoriali potrebbe aver determinato la necessità di una seria rimeditazione della nozione di demanio statale, come tale contrapposta a quello regionale e degli altri enti locali, ovvero, addirittura la sua cessazione per sostituirla con quella di beni facenti capo agli enti territoriali di diverso livello (Stato, Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane) adibiti, secondo le modalità indicate dalle leggi, a soddisfare determinati interessi pubblici e soggetti, con stretta inerenza al perseguimento di quegli interessi, alla disciplina pubblicistica propria dei beni demaniali.
Da quanto precede, appare legittimo concludere che il demanio pubblico, e cioè il complesso dei beni che servono al raggiungimento dei fini pubblici, deve ritenersi ripartito, nel nuovo quadro costituzionale, tra Stato, Regioni e altri enti pubblici territoriali sulla base dell’attribuzione delle rispettive funzioni. In definitiva, essendo stata la materia del demanio marittimo, con la sola eccezione dei porti, interamente trasferita alle Regioni e non essendo concepibile la proprietà del bene demaniale distinta dal perseguimento delle relative funzioni, alle Regioni va necessariamente riconosciuta la proprietà dei beni del demanio marittimo ([9]).
In definitiva, mentre allo Stato permangono quei beni demaniali attinenti alle funzioni rimaste nella sfera di legislazione esclusiva statuale, per ciò che concerne il demanio marittimo esso non è ricompreso tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato ma ad esso l’art. 117, terzo comma, Cost. fa riferimento tra le materie di legislazione concorrente solo per quanto riguarda i porti, per cui sembra inevitabile concludere che per tutto il resto si tratti di materia interamente trasferita alle Regioni alle quali, conseguentemente, deve competere la proprietà dei relativi beni demaniali ([10]).
Sulla base di tale ricostruzione appare evidente che l’emanazione degli ordini di sgombero contenuti nei provvedimenti impugnati rientra tra le attribuzioni oggigiorno conferite alle Regioni dal d.P.R. n. 616 del 1977 - rientrando anch’esse tra le funzioni amministrative allora delegate ed ora conferite dall’art. 118 Cost. - nonché, in quanto atti strumentali all'esercizio della funzione concessoria, delle funzioni di organizzazione e di quelle di polizia amministrativa, dall’art. 1 del d.lg. n. 112 del 1998 che al secondo comma prevede che “il conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti, quali fra gli altri quelli di programmazione, di vigilanza, di accesso al credito di polizia amministrativa, nonché l’adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti previsti dalla legge”. Pare fuor di dubbio, infatti, che le contestate ordinanze siano strumentali all’esercizio della funzione concessoria, attengano alla sua organizzazione, riguardino funzioni di polizia amministrativa e, nella particolare circostanza, possano considerarsi come provvedimenti contingibili ed urgenti.
Alle medesime conclusioni deve altresì pervenirsi per quanto riguarda anche la richiesta di pagamento dell’indennità per abusiva occupazione.
Per essa sembrano doversi distinguere tre diversi profili: quello relativo all’appartenenza o alla percezione dell’indennità (parificata ai canoni concessori) ossia l’individuazione del beneficiario del corrispettivo pagato per il godimento del bene demaniale, quello relativo alla sua determinazione e, infine, quello relativo alla gestione della sua riscossione ([11]).
Quanto ai primi due profili, ossia l’appartenenza e la determinazione, la contraria giurisprudenza della Consulta stessa, secondo cui spetta allo Stato e non alla Regione la determinazione e la percezione del canone di concessione relativo ai beni del demanio marittimo in quanto il canone segue la titolarità dominicale del bene (che rimarrebbe allo Stato), non appare oggi più appagante, poiché il predetto principio ([12]) va rivisitato alla luce delle modifiche intervenute nel Titolo V della Parte II della Costituzione e del nuovo quadro costituzionale che ne è conseguito, ove è evidente la distinzione tra Repubblica e Stato e la ripartizione di funzioni e compiti tra quest’ultimo e gli altri enti territoriali su base sostanzialmente paritaria, che presuppone un superamento del concetto stesso di demanio statale, come contrapposto a quello regionale, per sostituirlo con quello di inerenza dei beni che per loro natura soddisfano a pubblici bisogni in capo all’ente in cui, di volta in volta, la relativa funzione è incardinata. Nel caso del demanio marittimo tale funzione spetta alla Regione alla quale, di conseguenza, va attribuita la relativa proprietà del bene.
In conclusione, sembrerebbe che il primo comma dell’art. 822 c.c. sia, allo stato attuale, incompatibile con il nuovo assetto costituzionale, così come delineatosi a seguito delle recenti modifiche, nella parte in cui sancisce l’appartenenza allo Stato dei beni (rectius: di tutti i beni) del demanio marittimo.
Questa conclusione risulta avvalorata dal fatto che, come sostenuto da un'antica e consolidata dottrina ([13]), essendo pur sempre la collettività titolare dei beni del demanio marittimo, indipendentemente dalla loro imputazione formale, rimanendo lo Stato quale ente gestore degli stessi, il trasferimento della gestione di questi beni, rimanendo sempre la collettività titolare di questa appartenenza, non può non comportare anche lo spostamento della loro imputazione formale e, comunque, il trasferimento delle risorse necessarie all’esplicazione delle attività di conservazione, amministrazione e tutela, al nuovo ente titolare della gestione, oggi svolta, appunto, dalla Regione.
In definitiva, l’appartenenza deve pur sempre consistere, per non rimanere un’espressione vuota e priva di alcun contenuto, in una situazione giuridica soggettiva e, dunque, in un potere attribuito dall’ordinamento per il perseguimento di un interesse meritevole di tutela e protezione: se difetta il potere, manca la situazione giuridica soggettiva, nella specie, l’appartenenza ([14]).
Inoltre, avendo il canone concessorio natura giuridica di corrispettivo, non solo dell’imputazione formale della titolarità ma anche e soprattutto dell’attività gestoria (conservazione, amministrazione, tutela), che oggi viene svolta dalla Regione, tale natura va altresì riconosciuta anche per le somme il cui pagamento è intimato a titolo risarcitorio, posto che alla base della relativa pretesa vi sono valutazioni inscindibilmente connesse all'esplicazione delle funzioni amministrative conferite alla Regione. Pertanto, esso deve essere percepito dall’ente titolare delle corrispondenti funzioni amministrative ([15]).
D’altronde, non è concepibile il trasferimento delle funzioni senza il corrispondente trasferimento delle risorse ([16]).
Il medesimo ragionamento vale, poi, anche per la determinazione del canone. Separare, invero, l’esercizio della funzione amministrativa di pertinenza regionale dal procedimento di determinazione del canone concessorio per l’utilizzazione delle aree sulle quali essa è attribuita equivale a sminuire seriamente l’aspetto attuativo della funzione medesima. D’altronde, non è dato di capire come sarebbe possibile scindere i due profili: lo Stato determinerebbe, applicherebbe e percepirebbe il canone di concessione, mentre tutte le componenti, che inevitabilmente condizionano detto canone, sarebbero di pertinenza regionale.
Non va sottaciuto, poi, che il canone ha natura di corrispettivo e perciò non può essere disgiunto dal rapporto concessorio che è di spettanza regionale. In conclusione, il canone non è (soltanto) correlato alla demanialità del bene oggetto della concessione, ma va qualificato come corrispettivo della concessione demaniale marittima rilasciata (o rinnovata) dalla Regione nell’ambito del proprio territorio e non può, dunque, essere separata dal rapporto concessorio instauratosi e dalla posizione concedente - concessionario.
Infine, sotto il terzo profilo, l’attività di riscossione dei canoni e/o dell’indennizzo si traduce in un esercizio di gestione che, allo stato attuale, deve essere riferito all’ente cui sono state conferite le funzioni amministrative, almeno a far data dal trasferimento stesso.
In definitiva, alla luce della ricostruzione del sistema appena effettuata, non spetta (o non spetterebbe) allo Stato, e per esso all'Agenzia del Demanio, bensì alla Regione Molise, l'adozione di tutti i provvedimenti inerenti all'amministrazione del demanio marittimo ad essa conferita, ivi compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili ([17]).
La ricostruzione del sistema normativo di riferimento appena sviluppata non veniva affatto condivisa dalla difesa dello Stato ([18]).
A fronte delle antitetiche argomentazioni prospettate dalle parti e della diversa ricostruzione dell’assetto normativo della materia la Corte costituzionale ha, come già accennato, a parere di chi scrive, emesso una decisione di compromesso, dichiarando l’inammissibilità del ricorso, lasciandosi sfuggire, in tal modo, una buona occasione, utile per (contribuire a) fare chiarezza sulla delicata materia che, alla luce delle novità legislative, anche di rango costituzionale, non può più essere ricostruita ed affrontata nei termini tradizionali, ma va vista, necessariamente, nella diversa chiave di lettura offerta e, anzi, resa necessaria dalle recenti riforme.
In buona sostanza, secondo la Corte, la tesi della Regione, secondo cui essa sarebbe competente ad adottare “tutti i provvedimenti inerenti l'amministrazione del demanio marittimo (...) ivi compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili”, appare frutto di una ricostruzione errata della situazione normativa: situazione normativa che, correttamente intesa, esclude che quello sollevato costituisca un conflitto di attribuzioni ai sensi dell’art. 134 Cost.
La Regione, dopo aver riconosciuto che l’art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha solo delegato (e per finalità limitate) alle Regioni “le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti ... quando l'utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative”, propone, sempre a detta della Corte, una lettura estremamente ampia dell’art. 105 del d.lg. n. 112 del 1998, quasi che questa disposizione si riferisca in generale all’attribuzione a Regioni ed enti locali di ogni potere concessorio sui beni del demanio marittimo. E su questa base giunge ad affermare che il conferimento dovrebbe riferirsi non solo alle “specifiche funzioni relative alle concessioni del demanio marittimo, ma a tutte le funzioni amministrative ad esso riferentisi, anche per il demanio ad utilizzo non turistico-ricreativo”.
Al contrario, anche a voler ritenere che il secondo comma dell'art. 105 del d.lg. n. 112 del 1998 non abbia disposto relativamente al solo settore dei “trasporti” disciplinato al Capo VII (nel quale è inserito il citato art. 105), il “conferimento” a Regioni ed enti locali delle funzioni relative al “rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia” certamente non equivale a conferimento di “tutte le funzioni amministrative” riferentisi al demanio marittimo.
Tale conclusione, peraltro, nell’interpretazione accolta dalla Corte, è resa evidente dalla circostanza che, avendo l’art. 42 del d.lg. n. 96 del 1999 disposto che le funzioni di cui all’art. 105, comma 2, lettera l), del d.lg. n. 112 del 1998, “sono esercitate dai comuni”, la Regione Molise ha riservato a sé con la legge regionale 29 settembre 1999, n. 34, esclusivamente le funzioni amministrative che “attengono ad esigenze di carattere unitario a livello regionale in materia di turismo in ordine a … demanio marittimo per finalità turistico-ricreative” (art. 54).
In altri termini, la nozione di demanio marittimo, un tempo espressiva di funzioni facenti capo esclusivamente allo Stato, con lo sviluppo delle autonomie è divenuta espressiva di una pluralità di funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre “delegate” ai Comuni ed alle Regioni, altre ancora “conferite” alle Regioni: ed un conflitto di attribuzioni non è concepibile se esso non investe funzioni attribuite alla Regione, ma queste siano rivendicate dalla Regione stessa invocando la titolarità del bene cui ineriscono.
L'assetto normativo sopra ricostruito rivela che, attraverso l'estensione delle funzioni regionali, l’effettivo oggetto del giudizio è costituito dalla rivendica della titolarità del demanio marittimo ([19]); e ciò è altresì confermato dalla richiesta della Regione Molise di dichiarare superato lo stesso concetto di demanio statale attraverso una pronuncia di (sopravvenuta) illegittimità costituzionale dell’art. 822, primo comma, c.c., non ammessa in sede di conflitto di attribuzioni.
Conclusivamente, secondo la Consulta, il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto nei confronti dello Stato dalla Regione Molise deve essere dichiarato inammissibile.
L’impressione che subito si ricava dalla lettura delle contrapposte ragioni prospettate dalle parti, dall’esame della motivazione della sentenza, unitamente ad ulteriori elementi, anche di ordine processuale, emersi nel corso dello svolgimento del giudizio, è che la Corte non abbia voluto prendere posizione sulla questione.
Infine, appaiono opportuni almeno altri due ordini di considerazioni.
In primo luogo, lascia quanto meno perplessi il netto divario esistente tra le opposte posizioni e risultante da una speculare ricostruzione ed interpretazione del vigente quadro normativo disciplinante un settore di così grande rilievo, che fa trasparire ed al contempo esprime l’incertezza e la frammentarietà di un quadro normativo davvero poco chiaro, sul quale non sono da escludersi, ed anzi vanno auspicati, purché colgano nel segno, nuovi interventi volti a fare definitiva chiarezza.
In secondo luogo, poi, ed a conferma di quanto sopra, spicca la stessa dichiarazione di inammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzioni, pronunciata con sentenza anziché, come di consueto, con ordinanza ([20]), il che potrebbe far pensare ad un iniziale diverso approccio della Consulta nei riguardi della questione, nel senso di voler affrontare compiutamente e nel merito la stessa, poi successivamente, re melius perpensa, mutato nel momento successivo alla discussione della causa ad opera delle parti, anche in ragione, probabilmente, dell’influenza all’uopo spiegata dalle ulteriori possibili modifiche costituzionali al Titolo V, ormai nell’aria.
Al riguardo, i tempi particolarmente lunghi occorsi per l’emanazione della decisione potrebbero far pensare che la Corte abbia voluto attendere che fosse precisato l’orientamento in tema delle previste ulteriori modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione, in particolare agli artt. 117 e 118 ([21]): nel momento in cui è prevalso l’orientamento favorevole ad una sostanziale revisione della l. cost. n. 3 del 2001, con probabile eliminazione delle materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni e con una nuova elencazione delle funzioni di esclusiva competenza dello Stato e delle Regioni, abbia deciso di soprassedere a decisioni in argomento fino all’assetto definitivo della turbolenta materia, cogliendo all’uopo, nel caso di specie, il commodus discessus fornitogli dalle eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Avvocatura dello Stato.
In definitiva, nella decisione in esame, è forse sfuggita una buona occasione per cercare, quanto meno, di fornire un suggerimento al legislatore, come spesso fa la Corte ([22]), attesa l’impossibilità, in quella sede ([23]), di superare, attraverso una pronuncia di sopravvenuta illegittimità costituzionale dell’art. 822, primo comma, c.c. - come era stato prospettato dalla ricorrente - lo stesso concetto di demanio statale, che oramai, nell’accezione tradizionale, non appare più in grado di tenere il passo con le vicende evolutive che hanno interessato negli ultimi anni la complessa materia, sia per quanto concerne il quadro normativo costituzionale di riferimento sia per quanto riguarda l’assetto della legislazione ordinaria ([24]).
Giuseppe Reale
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Note:
([1]) La Corte Costituzionale, sempre in sede di conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione, aveva poco tempo prima affrontato la questione con la sentenza 4 dicembre 2002 n. 551, in Foro it. 2003, I-1, c. 6 s. In quest’ultimo caso la Regione Liguria sollevava conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato al fine di ottenere dalla Corte Costituzionale la dichiarazione che non spettava allo Stato, e per esso al Ministero dei trasporti e della navigazione, adottare provvedimenti in ordine ai rapporti concessori relativi alla gestione delle aree demaniali marittime situate nel territorio della Regione Liguria per utilizzazioni aventi finalità turistiche e ricreative, ed in particolare adottare il provvedimento con cui si autorizzava, ai sensi dell’art. 46, secondo comma, c. nav., il subingresso della s.p.a. Porto di Lavagna nella concessione, a suo tempo rilasciata alla s.p.a. Cala dei Genovesi, per la realizzazione e gestione del porto turistico di Lavagna. La Consulta aveva concluso che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dei trasporti e della navigazione, autorizzare il subingresso della s.p.a. Porto di Lavagna nella concessione per la realizzazione e la gestione del porto turistico di Lavagna. Di conseguenza, deve essere annullato il provvedimento del Ministero dei trasporti e della navigazione trasmesso alla Regione Liguria. Nella fattispecie in esame, infatti, l’atto impugnato, presupponendo il permanere della competenza statale in relazione al rapporto concessorio attinente al suddetto porto turistico, appariva lesivo delle prerogative costituzionali della Regione garantite dagli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione all’art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, all’art. 6, comma 1, del d. l. 5 ottobre 1993 n. 400 (convertito, con modificazioni, dalla l. 4 dicembre 1993 n. 494), nonché all’art. 105, comma 2, lettera l, del d. lg. 31 marzo 1998 n. 112. Il riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. riguardava, ovviamente, il testo precedente a quello attualmente vigente a seguito dell’entrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, recante modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione. Al riguardo, mi permetto di rinviare alla mia nota a Corte Cost. 4 dicembre 2002 n. 551, Conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione in materia di porti turistici, in Dir. trasp. 2003, 888 s. Mentre il quadro costituzionale in cui la Consulta era stata chiamata ad affrontare il conflitto sollevato dalla Regione Liguria con la citata sentenza 4 dicembre 2002 n. 511 era quello caratterizzato dal previgente testo degli artt. 117 e 118 Cost., il conflitto sollevato dalla Regione Molise muove, invece, proprio nel nuovo quadro costituzionale, così come delineatosi a seguito dell’entrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, recante modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione, che ha ridisegnato, tra gli altri, anche gli artt. 117 e 118 della Carta Costituzionale. Sulle problematiche concernenti il demanio marittimo dopo le nuove norme costituzionali, v. G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, in La gestione del demanio marittimo, dallo Stato, alle Regioni ai Comuni, Milano, 2002, 71 s.
([2]) Nel caso in esame, secondo la ricostruzione dei fatti operata dalla Regione, nei Comuni di Campomarino e Termoli esistono due aree, vicine al mare, da lungo tempo edificate con l'assenso e l'attività promozionale dello Stato, della Regione e del Comune. In particolare, nel Comune di Campomarino si trova una vasta pianura, confinante con il mare, oggetto, a partire dagli anni sessanta, di un'intensa attività edificatoria, che - sulla base di un programma di fabbricazione approvato nel 1973 dal Provveditorato Regionale delle opere pubbliche del Molise (organo periferico del ministero dei lavori pubblici), nonché di regolari concessioni edilizie rilasciate dal Comune - ha portato alla costruzione di circa 10.000 appartamenti (abitati da circa cinquantamila persone) ed inoltre alla realizzazione, con la dovuta approvazione della Sovrintendenza dei beni ambientali, di numerose infrastrutture turistiche e opere di urbanizzazione primaria e secondaria, finanziate dallo Stato, dalla Regione e dalla Comunità europea. Nel Comune di Termoli, poi, in località Marinelle, lungo una striscia di terra a ridosso della spiaggia, sono stati costruiti alloggi per circa mille persone, muniti di concessione edilizia o regolarizzati con licenze in sanatoria. L’Amministrazione marittima, tuttavia, negli ultimi venti anni, ha effettuato sporadici tentativi per recuperare al demanio marittimo le zone innanzi descritte, sostenendo che esse, benché non più idonee ai pubblici usi del mare, vi ricadrebbero in virtù di una delimitazione effettuata nel 1902 nel Comune di Campomarino e nel 1912 in quello di Termoli. Al fine di chiarire tale situazione, il Comune di Campomarino e taluni proprietari di immobili ubicati in località Marinelle di Termoli hanno promosso azioni di accertamento negativo innanzi al Tribunale di Campobasso, volte a contestare l'appartenenza al demanio marittimo delle aree in questione sul presupposto che le pretese linee di delimitazione tracciate ai principi del XX secolo non possono avere alcun rilievo in quanto eseguite da alcuni agenti demaniali ma non approvate da nessun atto formale della competente autorità. Ove mai fosse vero il contrario e, quindi, fosse acclarata l’appartenenza dei territori in questione al demanio marittimo, vi sarebbero gravissime responsabilità in capo allo Stato e ad altre pubbliche istituzioni che, per circa cento anni, hanno pienamente e pacificamente avvallato e, anzi, promosso tale situazione e, soltanto dopo un secolo circa, si ricordano di reclamare la demanialità di dette aree, con conseguente incameramento delle costruzioni ivi realizzate. Tuttavia, malgrado la pendenza di tali giudizi, l’Agenzia per il Demanio ha cominciato ad intimare ai privati il pagamento di ingentissime somme per pretese occupazioni abusive di suoli demaniali negli ultimi trenta anni ed a chiedere, inoltre, il rilascio degli immobili sugli stessi costruiti. Tali intimazioni non hanno affatto preso in considerazione l’esistenza delle cause in corso innanzi all’Autorità Giudiziaria ordinaria e rischiano di far esplodere una forte tensione sociale tra le popolazioni interessate. In definitiva, l’iniziativa assunta dall’Agenzia del Demanio, dopo un secolo di inerzia, rischia non soltanto di provocare forti lacerazioni nel tessuto sociale e gravi danni all’economia dei territori interessati, ma dal punto di vista strettamente giuridico finisce per invadere palesemente le competenze regionali e locali, così come delineatesi a seguito delle recenti modifiche intervenute nel pertinente quadro normativo, costituzionale e legislativo.
([3]) Basti ricordare che l’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977 aveva delegato alle Regioni “le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale, quando l'utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative”. Dalla delega erano escluse le funzioni esercitate dagli organi dello Stato “in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale”. Era previsto, altresì, che la delega non riguardasse i porti e le aree “di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima”: l’identificazione precisa di tale aree era stata affidata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi, previo parere delle Regioni interessate, entro il 31 dicembre 1978. Quest’ultimo termine, originariamente previsto dall’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977 per l’identificazione delle aree escluse dalla delega, non era stato rispettato. Nella perdurante inerzia dello Stato si era consolidato un orientamento giurisprudenziale secondo il quale, fino alla individuazione delle aree sottratte alla delega, questa non poteva operare, per cui le funzioni continuavano ad essere esercitate dallo Stato. A far salve le competenze regionali era poi intervenuto l’art. 6 del d.l. n. 400/1993, stabilendo che “ove entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto il Governo non abbia provveduto agli adempimenti necessari a rendere effettiva la delega delle funzioni amministrative alle regioni, ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, queste sono comunque delegate alle regioni”. All’incombente previsto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616/1977 il Governo aveva provveduto con il d.P.C. 21 dicembre 1995, con il quale era stato approvato l’elenco delle aree escluse dalla delega alle Regioni. Successivamente, l’art. 105, comma 2, lett. l, del d.lg. n. 112/1998, nel conferire alle Regioni le funzioni relative al rilascio di concessioni sui beni del demanio marittimo, aveva precisato che il conferimento non operava nei porti e nelle aree di interesse nazionale individuate con il d.P.C. 21 dicembre 1995.
([4]) Recante norme sulla ripartizione delle funzioni e dei compiti amministrativi tra la Regione e gli enti locali, in attuazione dell’art. 3 della l. 8 giugno 1990 n. 142, della l. 15 marzo 1997 n. 59, e del d.lg. 31 marzo 1998 n. 112.
([5]) Cfr. art. 54 l. reg. Molise n. 34 del 1999.
([6]) V. art. 1 del d.lg. n. 96 del 1999.
([7]) In tal senso, cfr. cfr. G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 81 s.
([8]) Per un approfondimento dei notevoli riflessi nella materia in esame delle nuove norme costituzionali, cfr. G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 78 s.
([9]) Per una distinzione fra il concetto giuridico di appartenenza e quello di proprietà, cfr. G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit.., 71 s., per il quale la tradizionale ricostruzione concettuale secondo cui il rapporto intercorrente fra il bene demaniale ed il soggetto pubblico, qualificato come una fattispecie particolare di diritto di proprietà, ove la peculiarità è data dalla funzionalizzazione del bene e, pertanto, l’istituto della proprietà è diventato nel corso degli anni assorbente di qualsiasi forma di appartenenza, non è oggigiorno più appagante, poiché l’appartenenza allo Stato o agli altri enti pubblici dei beni demaniali collettivi non è facilmente definibile proprietà. Il termine appartenenza sembra individuare una supercategoria di situazioni giuridiche soggettive in cui vi è un legame (che sembra) diretto ed immediato tra un soggetto ed un bene. Poiché, utilizzando maggior rigore, i rapporti non intercorrono tra i soggetti ed i beni, bensì soltanto tra i soggetti, è possibile concludere che, nel caso di specie, si riscontra un potere immediato e diretto sul bene che consente al titolare il soddisfacimento diretto dell’interesse ed il rapporto con gli altri soggetti dell’ordinamento è generico ed indeterminato, concretandosi in un generico dovere di astensione. E’ sulla base di questi elementi di teoria generale che deve essere affrontato il problema dell’inquadramento dell’appartenenza del demanio marittimo quale species dei beni pubblici. Due appaiono, allora le possibili soluzioni: essa può essere inquadrata fra i molti tipi di proprietà ovvero può assurgere a categoria autonoma di situazione soggettiva assoluta. Quale che sia la soluzione che si accolga, l’esistenza del potere è coessenziale ad una qualsivoglia configurazione di situazione giuridica soggettiva.
([10]) Sembrerebbe possibile affermare che pressoché tutto il demanio marittimo risulti attribuito alle Regioni ed agli enti locali. Alla luce delle nuove norme legislative e costituzionali il conferimento (che comprende sia il trasferimento che la delega) riguarda, sul piano dell’individuazione dei beni, sia il litorale (lido e spiaggia), sia il mare territoriale ad essa prospiciente, sia i porti di interesse regionale ed interregionale. Questo riparto di beni e funzioni solleva numerosi interrogativi. Quello maggiore riguarda l’esatta interpretazione della dizione secondo cui vengono conferite le funzioni relative alle concessioni demaniali, così come recita l’art. 105 del d.lg. n. 112/1998, integrato per i porti dal d.lg. n. 96/1999, soprattutto se riferito alla dizione dell’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977 che parlava di funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, quando l’utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative. In tal senso, cfr. G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 80 s., cui si rinvia per un approfondimento di tale complessa tematica.
([11]) Sul tema cfr. G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 86 s.
([12]) Principio enunciato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 343 del 21 luglio 1995.
([13]) Sul punto si rinvia alla ricostruzione effettuata da G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 76 s. Secondo l’indirizzo dottrinario più accreditato, il demanio marittimo rientrerebbe nello schema della proprietà collettiva, nel senso che sarebbe la collettività a vantare il diritto di signoria dominicale su di esso.
([14]) Così, G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 85, cui si rinvia anche per ulteriori riferimenti alla dottrina in materia.
([15]) Così, G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 86-87, secondo il quale, se il canone è il corrispettivo di un godimento del bene e se quest’ultimo è di proprietà collettiva, il riferimento non può che essere a quell’ente che esercita i poteri effettivi sullo stesso. Dunque, essendo il canone strumentale e connesso alla concessione, deve ritenersi ormai attribuito alle Regioni e agli enti locali.
([16]) Cfr. art. 7 della l. n. 59/1997 e art. 7 del d.lg. n. 112/1998.
([17]) In realtà la Regione ricorrente, nella formulazione delle proprie richieste, si era spinta oltre quelle concernenti il semplice annullamento degli atti impugnati, richiedendo, altresì, che la Corte dichiarasse, ove ritenuto necessario, la sopravvenuta incostituzionalità dell’art. 822, primo comma, c.c. Tale possibilità, tuttavia, rimaneva preclusa in sede di conflitto di attribuzioni, come meglio vedremo in seguito.
([18]) La difesa dello Stato, a sostegno dell’inammissibilità del ricorso, argomentava che: a) sussiste difetto di legittimazione della Regione e conseguente difetto di interesse al mezzo azionato, posto che, come ammette la stessa ricorrente, ai sensi dell'art. 42 del d.lg. n. 96 del 1999, nonché della legge regionale n. 34 del 1999, le funzioni afferenti al demanio marittimo per usi residenziali sono state conferite ai Comuni, sicché la Regione finirebbe per operare una sorta di sostituzione processuale, agendo in luogo di un soggetto (il Comune) non legittimato a promuovere conflitti con lo Stato davanti a questa Corte; b) manca, in ogni caso, una copertura costituzionale all'attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative relative alle aree demaniali marittime utilizzate per finalità turistiche e ricreative; ricorda all’uopo che l'art. 118 Cost., nel testo novellato, lungi dal prevedere un ambito di funzioni amministrative di necessaria spettanza delle Regioni, afferma nel primo comma il principio generale dell'attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo il conferimento di alcune di esse a Stato, Regioni, Province o Città Metropolitane, “per assicurarne l'esercizio unitario sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”; che, del resto, anche nell’assetto costituzionale antecedente alla riforma del Titolo V, le funzioni amministrative sul demanio marittimo non potevano considerarsi costituzionalmente garantite, in quanto non rientranti tra le materie di cui al previgente testo dell'art. 117 Cost.; che, conseguentemente, il loro esercizio non era stato “trasferito”, ma semplicemente “delegato”, sulla base di scelte discrezionali del legislatore ordinario; c) è estranea al giudizio instaurabile davanti a questa Corte la questione dell'appartenenza, in astratto, in capo alla Regione del potere in concreto esercitato dall’organo statale e dei profili relativi all'insussistenza di fenomeni di abusivismo, posto che tali questioni investono il sindacato sulla legittimità dell'esercizio della funzione e sono, pertanto, di competenza, a seconda della natura della posizione soggettiva azionata, del giudice ordinario o di quello amministrativo; d) inconferente, in ogni caso, è l'asserita legittimità, sul piano urbanistico, delle opere realizzate, rispetto al possesso di un aggiornato titolo di godimento delle aree demaniali sulle quali le stesse insistono; e) del tutto estranee al possibile oggetto di conflitto di attribuzioni sono questioni di vindicatio rei riservate, secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione (condivisa dalla Corte costituzionale), alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria. Il ricorso regionale, inoltre, sarebbe in ogni caso infondato nel merito: a) per l'inesistenza di qualsivoglia disposizione della novella costituzionale o del d.lg. n. 112 del 1998, che disponga il trasferimento dallo Stato alle Regioni e/o agli enti locali, di quel complesso di diritti, poteri, doveri, in cui si sostanzia la proprietà o, comunque, l'appartenenza allo Stato dei beni del demanio marittimo, alla stregua della disciplina codicistica; b) per l’inerenza di tale disciplina all’“ordinamento civile”, materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, nel testo novellato dell'art. 117 secondo comma, lett. l), Cost.; c) per gli indici ermeneutici estrapolabili dal disposto dell’art. 86 del d.lg. n. 112 del 1998, il quale espressamente dispone il trasferimento alle Regioni di beni e risorse del demanio idrico, senza nulla prevedere invece per quelli del demanio marittimo, al pari del d.P.C.M. 12 ottobre 2000, recante “Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni e agli Enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi di cui all'art. 105 del d.lg. n. 112 del 1998, in materia di trasporti”; d) per la perdurante iscrizione nel conto generale del patrimonio dello Stato di tutti i beni demaniali, ex art. 14, comma 2, del d.lg. 7 agosto 1997 n. 279, (Individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato); per la loro trasferibilità a “Patrimonio dello Stato s.p.a.”, ex art. 7, comma 10, del d.l. 15 aprile 2002 n. 63 (Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della l. 15 giugno 2002 n. 112; per la funzione di garanzia del pagamento del debito pubblico, da essi svolta; e) per l'insussistenza di qualsivoglia carattere gestionale nelle misure adottate dall'Agenzia del Demanio, volte ad ottenere il risarcimento dei danni per abusiva occupazione e il ripristino dello status quo ante.
([19]) Possibilità posta al di fuori ed estranea alla materia dei conflitti di attribuzioni di cui all’art. 134 Cost. Sull’argomento, cfr. Corte cost. n. 343 del 1995.
([20]) Cfr. T. Martines, Diritto costituzionale, Milano, 2000, p. 496, s., in particolare p. 501. Come è noto, a norma dell’art. 18 della l. 11 marzo 1953 n. 87, la Corte giudica in via definitiva con sentenza. Tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza. In materia, poi, di conflitti di attribuzione fra Stato e Regioni, sull’ammissibilità del conflitto la Corte decide in Camera di consiglio con ordinanza. Il Presidente, inoltre, sentito il giudice per l’istruzione, può convocare la Corte in Camera di consiglio qualora ravvisi che possa ricorrere un caso di manifesta inammissibilità del ricorso ovvero che l’attribuzione rivendicata manifestamente non spetti alla parte ricorrente. Sull’argomento, v. l. n. 87 del 1953 sul funzionamento della Corte Costituzionale ed il reg. Corte Cost. 16 marzo 1956, recante norme integrative per i giudizi davanti alla Consulta.
([21]) Molteplici sono le proposte di legge ed i disegni di leggi che prevedono ulteriori modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione appena riformulato con la l. cost. n. 3 del 2001. Tra i tanti si segnala lo schema di disegno di l. cost. “Nuove modifiche al Titolo V, Parte II della Costituzione”, approvato dal Consiglio dei Ministri in data 11 aprile 2003” ed il d.d.l. concernente la c.d. “Riforma dell’ordinamento della Repubblica” in corso di esame al Senato (A.S. n. 2544).
([22]) Nei giudizi sulla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge la Corte costituzionale, nel corso degli anni, ha ritenuto più volte di superare il rigido schema delle sentenze di accoglimento o di rigetto, dando così vita a varie tipologie di pronunce (interpretative, additive, riduttive, sostitutive ecc.). Tra i vari tipi di sentenze ve ne sono alcune denominate sentenze-indirizzo o sentenze-monito. Con queste ultime la Corte, rilevata la mancanza in una determinata legge di disposizioni che invece dovrebbero esserci perché ritenute essenziali al fine di assicurare il rispetto della Costituzione, si indirizza al legislatore stesso e detta essa stessa i criteri ai quali dovrà uniformarsi per adeguare la disciplina della materia ai precetti costituzionali con ammonimento (tacito o esplicito) che, in caso di perdurante inattività del legislatore, la legge vigente sarà, prima o poi, dichiarata incostituzionale. In sostanza, con tali pronunce viene indicata al legislatore la strada da seguire per una futura normazione costituzionalmente legittima. In altre parole, la Corte invita il legislatore a rendere una data disciplina conforme alla Costituzione vigente. In altri casi, invece, l’intervento della Corte nei confronti del legislatore è meno penetrante, limitandosi a fornirgli dei suggerimenti sul modo di disciplinare una data materia affinché essa sia conforme alla Costituzione, con l’auspicio che gli stessi vengano accolti. L’esperienza ha dimostrato, tuttavia, che raramente il legislatore è sollecito ad accogliere i suggerimenti della Consulta.
([23]) Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale non è possibile utilizzare un giudizio per conflitto di attribuzione per contestare la legittimità costituzionale della disposizione legislativa a monte del provvedimento contro cui si ricorre. Sul puto, cfr., ex multis, Corte cost. n. 334 del 2000.
([24]) Secondo G. DI Giandomenico, L’appartenenza del demanio marittimo dopo le recenti modifiche legislative e costituzionali, cit., 87 s., per buona parte del demanio marittimo sembra che tutti i poteri sostanziali, e con essi anche quelli strumentali, siano stati attribuiti alle Regioni e agli enti locali. C’è da chiedersi, allora, che senso abbia ritenere che questa parte importante di beni demaniali appartengano ancora allo Stato, sia pure per imputazione formale, e se non, invece, questa appartenenza debba piuttosto ritenersi trasferita agli enti territoriali minori, come delineato nelle nuove norme costituzionali. Se questo è avvenuto e se nessun potere sembra più far capo allo Stato dovrebbe allora negarsi che lo stesso sia titolare di alcuna situazione giuridica soggettiva - quale quella dell’appartenenza - per la parte di demanio marittimo devoluta ali enti territoriali minori. L’appartenenza allo Stato, dunque, rimarrebbe priva del suo contenuto sostanziale e, di conseguenza, l’intera materia andrebbe rivisitata in questa nuova chiave di lettura. Infatti, “se è da ritenersi trasferita la potestà amministrativa e finanche quella legislativa, non si vede quale potere ad esso possa ritenersi rimasto nelle vesti, almeno, di antico proprietario formale”.
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