In sostanza, il canone deriva dal godimento di un bene da parte del privato, ed inerisce ad un rapporto che, sebbene non meramente privatistico, si caratterizza in qualche modo per la corrispettività delle prestazioni. Non sorprende, dunque, sempre in prima approssimazione, di trovare i canoni collocati, nel bilancio statale, tra le entrate extratributarie ([2]), così come l’intuitiva valenza pubblicistica del rapporto giustifica la devoluzione delle controversie relative alle concessioni di tali beni alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 5 legge sui TT.AA.RR., n. 1034 del 1971), anche se poi proprio le controversie sui canoni restano riservate all’Autorità giudiziaria ordinaria.
Si può quindi concludere che, se la complessità del rapporto tra ente "proprietario" e soggetto concessionario esclude la qualificazione privatistica del canone, l’ipotesi di una rilevanza "tributaria" dello stesso, in prima approssimazione, induce a cautela, dato che la prestazione richiesta al concessionario non sembra trovare giustificazione in un dovere di contribuzione genericamente collegato alla supremazia dell’ente pubblico, quanto in un rapporto che pone in relazione specifica due soggetti: dal punto di vista dell’ente, in particolare, l’entrata si correla alla messa a disposizione del bene, assumendo un carattere lato sensu sinallagmatico, non dissimile dal corrispettivo di una locazione (dalla quale peraltro il rapporto concessorio si allontana per gli elementi pubblicistici in esso prevalenti).
Tuttavia, si può subito osservare, sempre in prima battuta, e ricorrendo agli schemi tradizionali, che tali considerazioni esprimono una distinzione netta e chiara solo con riferimento a quella parte delle entrate tributarie caratterizzata da una assoluta o parziale indivisibilità delle prestazioni offerte dall’ente e finanziate con il tributo: si allude alle imposte, alle prestazioni patrimoniali per le quali la giustificazione è comunemente ravvisata soprattutto nel principio del sacrificio.
Sicuramente meno precisa è invece la distinzione se al canone viene contrapposta la tassa, che esprime, nella terminologia economica tradizionale, il concorso alla spesa pubblica secondo un criterio di riparto che tiene conto dei benefici ricevuti dal singolo, e quindi dell’utilità - questa volta, divisibile - della prestazione ricevuta da chi sopporta il prelievo: insomma, se si assume come parametro la tassa anziché l’imposta, la demarcazione perde subito precisione, anche in considerazione della tradizionale - ma discutibile - difficoltà con la quale parte della dottrina e la giurisprudenza riconducono al concetto di tributo la tassa, escludendone la riferibilità al principio di capacità contributiva di cui all’art. 53 della Costituzione ([3]).
Ed infatti, se si passa alla ricognizione delle opinioni dei giuristi, ed in particolare di quelle degli amministrativisti e dei tributaristi, si riscontra un sostanziale equilibrio tra assertori e avversari della natura di tassa del canone di concessione demaniale.
Troviamo infatti - spesso, invero, senza il sostegno di approfondite motivazioni - sia l’assimilazione del canone alle tasse ([4]), sia la negazione di tale natura, soprattutto da parte di chi ricollega la tassa allo svolgimento di funzioni amministrative da parte della pubblica amministrazione: per questi ultimi il godimento del bene assicurato dal canone non potrebbe mai essere assimilato alla fruizione di prestazioni pubbliche rese dalla Pubblica Amministrazione ([5]).
Per quest’ultima impostazione propende anche l’Autore che meglio ha approfondito, tra i tributaristi, l’indagine intorno al canone di concessione demaniale, il Berliri, il quale a tale argomento ha dedicato un intero capitolo, il quinto, del secondo volume dei Principi del diritto tributario ([6]). Peraltro, diverse, e stimolanti, sono le argomentazioni sulla cui base il Berliri perviene a distinguere il canone dalla tassa: si tratta infatti di considerazioni che attengono alla fonte dell’obbligazione (che, nel solo caso della tassa, è individuata nella legge, mentre il canone sarebbe suscettibile di una determinazione ampiamente discrezionale da parte della Pubblica Amministrazione), nella interdipendenza tra sviluppo del rapporto concessorio e debenza del canone, nella diversità del regime dei privilegi e della competenza giurisdizionale (ai canoni demaniali, disciplinati dal R.D. n. 639 del 1910 sulla riscossione delle entrate patrimoniali, non si applicherebbe la competenza funzionale del tribunale prevista dall’art. 9 del codice di procedura civile), infine nella possibile coesistenza con il canone di prelievi che assumono il primo come base imponibile.
Sebbene non restino indenni da obiezioni, le argomentazioni del Berliri in ordine alla diversità tra canone e tassa hanno l’indubbio merito di far uscire il dibattito dalla contrapposizione tra posizioni aprioristicamente assunte, sulla base di pregiudiziali teoriche tra loro non compatibili, e di trasferire l’analisi sul dato normativo concreto, di cui si sottolinea la rilevanza per stabilire, di volta in volta, la ricorrenza dell’una o dell’altra figura.
Appare opportuno vagliare quale sia lo stato della normativa che disciplina il canone di concessione demaniale nel settore in esame.
Sotto questo aspetto, si osserva che, da una determinazione sostanzialmente discrezionale dell’entità del canone da parte dell’ente concedente, nella quale resta in ombra qualsiasi rilevanza dell’utilità economica ritraibile dal concessionario per lo sfruttamento dell’immobile ([7]), si passa, sempre più rapidamente a partire dal finire degli anni ottanta, ad una puntuale predeterminazione normativa dei criteri di quantificazione del canone, quantificazione nella quale assume via via più rilievo la considerazione della potenzialità economica della gestione del bene da parte del privato ([8]).
La via seguita dal legislatore, una volta acquisita la consapevolezza della necessità e dell’equità di una generale rivalutazione dei canoni, è d’altra parte duplice: da un lato, infatti, si considera lo stesso rapporto concessorio quale sintomo espressivo di capacità contributiva, assumendo l’importo del canone come base imponibile di un tributo specifico, distinto dal canone: dall’altro si agisce direttamente sull’entità del medesimo, prevedendone un adeguamento non solo quantitativo, ma anche e soprattutto qualitativo e strutturale, in modo tale da convogliare sul canone, con ogni probabilità, non solo la funzione naturale di assicurare la remunerazione per l’impiego di un bene del patrimonio pubblico normalmente destinato a uso "generale", ma anche quella di costituire occasione per un prelievo collegato alla posizione di vantaggio economico attribuita al concessionario.
Sotto il primo profilo, vanno ricordate le disposizioni di cui all’art. 2 della L. n. 281 del 1970, e al D.Lgs. 28 febbraio 1992, n. 263. Con la prima, si prevede un’imposta regionale sulle concessioni per l’occupazione e l’uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato siti nel territorio regionale, di importo variabile, la cui fissazione è rimessa al legislatore regionale, nel limite del triplo dell’importo del canone ([9]). Con il D.Lgs. n. 263/1992, invece, fu istituita, sulla base della delega contenuta nell’art. 3 della L. 12 luglio 1991, n. 202, un’imposta erariale del cinque per cento, sulle concessioni e locazioni di beni pubblici: imposta peraltro di vita breve e assai travagliata, caratterizzata da continui interventi modificativi, e dalla repentina abrogazione, disposta in numerosi decreti-legge emessi e reiterati a cavallo tra la fine del 1992 e il 1993, fino alla conclusiva conversione del D.L. n. 331/1997, ad opera della L. n. 427/1993 ([10]).
Dall’altro lato, se sin dagli anni sessanta l’adeguamento delle misure dei canoni si era posto all’attenzione del legislatore ([11]), è con gli anni ottanta che il problema emerge definitivamente, e trova risposte, via via sempre più rigide quanto meno negli intenti, nella progressiva definizione degli elementi caratterizzanti la determinazione del canone stesso ([12]). Punto di arrivo di tale evoluzione, caratterizzata da interventi normativi pressoché annuali dal 1989 in poi, è il D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494, frutto anch’esso di svariate reiterazioni di decreti-legge con disposizioni analoghe già nel corso dell’intero 1993.
I due filoni normativi appaiono significativamente coordinati sotto il profilo cronologico, consentendo di ravvisare agevolmente, ad avviso di chi scrive, il perseguimento di un obiettivo unitario attraverso due strumenti giuridici alternativi ([13]): da un lato la utilizzazione del bene demaniale come fatto significativo di capacità contributiva (si badi: entrambe le disposizioni impositive che prendono a base la concessione demaniale istituiscono un’imposta, e non una tassa), dall’altro l’inasprimento del canone, ottenuto anche mediante l’introduzione, tra i parametri di determinazione del medesimo, di elementi che attengono alla potenzialità produttiva della concessione (o dell’uso, ancorché abusivo).
Tale rilievo, se non elimina la diversità degli istituti giuridici impiegati nell’una e nell’altra tendenza, e se non autorizza la confusione tra i medesimi, impone tuttavia di verificare se la rinuncia ad un’autonoma imposizione erariale sul rapporto, avvenuta nel corso del 1992, non sia da collegare alla consapevolezza che, in ogni caso, un obiettivo equivalente era raggiungibile mediante un contestuale ripensamento della natura e della struttura del canone. Si consideri poi che nel 1988 la stessa modalità di riscossione del canone demaniale muta, e si accosta a quella dei tributi, in senso proprio, attraverso il ricorso alla riscossione a mezzo ruolo con la competenza del servizio di riscossione dei tributi e dei concessionari ad esso preposti ([14]).
L’attuale assetto della determinazione del canone, fissato dal ricordato D.L. n. 400 del 1993, e praticamente ancora da attuare in concreto ([15]), nonostante l’avvenuto trasferimento delle funzioni amministrative in materia alle regioni, si fonda su: a) una classificazione delle aree oggetto di utilizzazione, diversificate in funzione della maggiore o minore valenza turistica; b) una corrispondente parametrazione del canone; c) un’ulteriore differenziazione tariffaria, collegata alla natura degli impianti installati sull’area oggetto di concessione, o sugli specchi acquei destinati all’utilizzo; d) una ampia tipologia di ipotesi di riduzione, tra le quali, per quello che qui interessa, assumono rilievo quelle dipendenti dalla compatibilità dell’uso speciale del concessionario con l’uso gratuito, o comunque comune, da parte di altri soggetti. Per quanto attiene alla fonte, poi, è prevista non più la determinazione in sede di rilascio della concessione, ma l’emanazione di un decreto ministeriale, vincolato al rispetto degli indicati parametri di legge.
Da quanto precede, risulta a sommesso avviso di chi scrive come, contestualmente all’abbandono dell’idea di sottoporre ad autonomo prelievo le utilizzazioni private di beni demaniali ad uso turistico ([16]), il legislatore abbia adottato un criterio di rideterminazione del canone fissato con atto normativo primario, e basato sulla individuazione di una pluralità di fattori, tra i quali non appare secondario il potenziale beneficio economico ritraibile dall’utilizzo dell’area concessa, in relazione sia alle sue intrinseche caratteristiche, sia alle dotazioni impiantistiche destinate all’area stessa.
Ne deriva che alcune delle argomentazioni usate dal Berliri per negare la rilevanza tributaria del canone sembrano essere non più attuali, alla luce del mutato quadro normativo, che in più aspetti tratta il canone stesso ricorrendo a schemi e principi ben compatibili con il concetto di prestazione imposta, o addirittura con quello di tributo: si pensi all’atto genetico del canone, che ormai è individuabile nella legge, alle modalità di riscossione. Le ulteriori argomentazioni diventano peraltro inutilizzabili, in quanto presuppongono appunto già risolto il problema di verificare se si tratti di istituti affini o diversi, e al riguardo non può tacersi che, secondo la migliore dottrina ([17]), la stessa definizione di tributo è destinata ad essere mutevole, in relazione ai contesti normativi in cui essa è impiegata.
Significativo è comunque che la stessa Corte Costituzionale, sia pure a proposito di canoni relativi a rapporti concessori diversi, abbia affermato senza esitazioni la riconducibilità del canone ad una prestazione patrimoniale imposta, con conseguente obbligo di rispetto del principio della riserva relativa di legge ex art. 23 della Costituzione, e che a tale conclusione la Corte sia pervenuta proprio sulla base dell’analisi del dato normativo più recente ([18]). Nella stessa pronuncia, la Corte ha peraltro altrettanto recisamente escluso che il canone sia suscettibile di essere valutato alla stregua del principio di capacità contributiva ex art. 53 della Costituzione, trattandosi di prestazione patrimoniale di diversa natura.
Traendo le conclusioni dall’analisi sinteticamente compiuta, si può dunque osservare che, in presenza di una norma quale l’art. 23 della Costituzione, dalla quale si enuclea un concetto di prestazione patrimoniale imposta che non soffre di limitazioni pregiudiziali, appare difficile, alla luce delle regole normative vigenti, escludere il canone dall’ambito di applicabilità della disposizione costituzionale.
Ed invero, nella individuazione della prestazione patrimoniale imposta assume rilievo la situazione di necessità nella quale è posto il privato, per effetto della rilevanza del bene o del servizio cui intende accedere, e della indisponibilità da parte sua dello stesso bene o servizio, il quale si trova per contro nella sfera di chi è in grado di fissare unilateralmente, e quindi in qualche modo coattivamente, la prestazione richiesta per garantire quell’accesso. Ora, tale situazione di necessità pare riscontrabile anche nel caso dello sfruttamento del demanio marittimo, atteso che, nella specie, il diritto d’impresa collegato all’uso turistico-ricreativo del demanio stesso non può esercitarsi se non attraverso la concessione da parte del titolare del bene pubblico: restano per contro irrilevanti, come la Corte Costituzionale ha avuto modo di chiarire, sia "le formali qualificazioni delle prestazioni", sia la "fonte negoziale o meno dell’atto costitutivo", nonché "la maggiore o minore valenza sinallagmatica delle rispettive prestazioni" ([19]).
L’entità attuale dei canoni, e la configurazione attuale degli stessi, sulle quali incide come detto non solo la valutazione economica dell’area, ma anche il beneficio ritraibile dal concessionario, rendono altresì positiva l’essenziale verifica in ordine alla sussistenza del nucleo essenziale della prestazione imposta, e cioè del depauperamento patrimoniale.
È stato ad esempio osservato, di recente, come l’utilizzazione del demanio sotto il profilo turistico-ricreativo, in un Paese come l’Italia, possa ormai essere considerata del tutto naturale ([20]); tale osservazione, unitamente a quella secondo cui nella titolarità del demanio quello che rileva non è tanto il rapporto dominicale tra Stato e bene, quanto la garanzia che il primo assume in ordine alla possibilità di un uso collettivo dei beni stessi ([21]), lasciano intendere che nell’evoluzione attuale la prestazione imposta al concessionario, ovvero all’utilizzatore di fatto, trovi la propria intima ragione non tanto nell’esigenza di remunerazione del titolare del bene concesso, quanto nel riconoscimento della posizione differenziata di chi, potendo procedere allo sfruttamento economico del bene stesso, è ammesso a farne un uso che lo distingue da quello consentito a tutti gli altri.
Per il concessionario, d’altra parte, l’autoritatività è ravvisabile nella correlazione imposta tra obbligo di pagamento del canone e possibilità di avviare l’esercizio di un’attività d’impresa, che, oggettivamente, non può che ritenersi connaturata alla natura del bene concesso. Già prima degli ultimi sviluppi normativi, è stato rilevato che "l’influenza finanziaria è stata determinante ai fini di una connotazione sempre più fiscale del canone e sempre meno corrispettiva" ([22]).
Tali rilievi inducono a ritenere come nel caso di specie possa in effetti riscontrarsi il carattere essenziale della prestazione imposta, rinvenibile nella finalità di realizzare proprio e soltanto il depauperamento patrimoniale del soggetto onerato, depauperamento che può essere identificato o nell’esborso stesso, ovvero, quanto meno, in quel differenziale della prestazione, rispetto a quanto determinabile in regime di determinazione consensuale, la cui imposizione è resa possibile dalla posizione di autorità su cui uno dei soggetti è posto rispetto all’altro.
Meno facile accertare se al canone si addica una qualificazione in termini propriamente tributari.
Come evidenziato, la Corte Costituzionale lo esclude recisamente, negando che il fondamento della determinazione del canone sia comune a quello proprio del tributo (la capacità contributiva).
Tuttavia, la conclusione, pur se intuitivamente comprensibile alla luce di una visione economico-contabile, può essere messa in discussione, se si contestano i presupposti teorici sulla cui base la Corte Costituzionale costruisce, in un certo senso restrittivamente, la nozione di tributo, escludendo da essa, tra l’altro, la tassa. È stato ad esempio posto in luce, da autorevole dottrina ([23]), come il requisito della coattività, insito nella prestazione patrimoniale imposta, non emerga invece dalla norma costituzionale che fonda il sistema tributario; nell’art. 53, invero, la coattività della prestazione appare assorbita dalla doverosità, mentre prevalente si presenta il collegamento finalistico della prestazione stessa, quale che sia il modulo impiegato, al riparto delle spese pubbliche.
Se si adotta questa impostazione, il canone di concessione può apparire un mezzo di finanziamento della spesa pubblica, in cui il criterio di riparto è identificato dalla utilizzazione (speciale) di un bene pubblico, e il depauperamento patrimoniale si verifica mediante la quantificazione di un prelievo che il legislatore predetermina alla stregua di criteri non meramente di corrispettività rispetto all’intrinseco valore del bene concesso.
In tale ottica, l’uso differenziato del bene diventa la manifestazione di capacità contributiva che giustifica il concorso alla pubblica spesa, e l’imposizione del canone appare fondata non tanto sulla disponibilità di un bene - pubblico - di proprietà altrui, quanto sulla necessità di contribuire in modo differenziato rispetto ad una collettività, il cui accesso al bene pubblico viene ad essere limitato e condizionato proprio dalla presenza del concessionario o dell’utilizzatore.
Se si aderisce all’ipotesi che il canone possa essere individuato come autonomo elemento in grado di determinare un razionale criterio di riparto nel concorso alla spesa pubblica, ne discende l’importante conseguenza che la valutazione del criterio di determinazione deve avvenire non solo sotto il profilo, importante ma formale, del rispetto della riserva relativa di legge, ma anche in relazione all’entità del prelievo e all’adeguatezza dello stesso in rapporto alla potenzialità economica rivelata dal fatto giustificativo ([24]).
Quanto all’ulteriore problema, di stabilire se il canone-tributo sia riconducibile alla tassa ovvero all’imposta ([25]), occorre distinguere anche in questo caso una soluzione più agevole, in quanto intuitiva e tradizionale, da un’ipotesi alternativa, derivante da una più complessa e problematica lettura delle disposizioni in materia.
La prima risposta trova ragione nella constatazione che la concessione dell’uso speciale del bene, o il godimento di fatto dello stesso, attribuiscono al privato un’utilità divisibile, funzionale all’avvio di un’attività imprenditoriale, ed assumono quindi lo stesso rilievo, sotto il profilo giuridico, di quelle prestazioni (servizi o funzioni o comunque attività) della pubblica amministrazione, cui normalmente consegue il pagamento di una tassa. In tale ottica, potrebbe essere meglio spiegato il fatto che poi, sull’ammontare della tassa, sia commisurato un ulteriore prelievo a titolo d’imposta, stante la diversa natura delle due concorrenti prestazioni: anche se resta arduo giustificare una duplice capacità contributiva concorrente, una volta che sia acquisita l’attitudine del canone, di per sé considerato, a colpire l’utilità economica del concessionario del bene demaniale ([26]).
In contrario, tuttavia, si segnala l’attuale dicotomia esistente tra amministrazione chiamata a gestire la materia delle concessioni demaniali ad uso turistico-ricreativo, che è quella regionale, e amministrazione beneficiaria del canone, che è quella statale (salvo il beneficio della riserva, a favore delle regioni, del gettito derivante dagli incrementi annuali) ([27]). In altre parole, pur avendo presente che la controprestazione assicurata al privato sarebbe il godimento del bene, nel caso del canone sembra carente, rispetto alla tassa, un elemento essenziale, che è quello della remunerazione dell’attività svolta dall’Amministrazione ([28]). Risulta in sostanza ardua, se non preclusa, qualsivoglia comparazione valutativa tra prestazione richiesta al privato e insieme dei beni e dei servizi messi a disposizione dall’Amministrazione ([29]): si consideri, tra l’altro, che nel rapporto concessorio è anzi il concessionario ad essere onerato di servizi e di adempimenti di rilievo pubblico, che devono essere effettuati nei confronti degli utenti, e che costituiscono l’ulteriore impegno, oltre a quello finanziario, richiesto dal concedente ([30]).
Tale considerazione induce a chiedersi se, al di là della divisibilità dell’utilità derivante dal rapporto concessorio, che certo giova al solo concessionario, e quindi al di là dello schema apparente della "controprestazione" dell’Amministrazione, non sia invece più corretto attribuire al canone, ove se ne ammetta la natura tributaria, quella funzione di generico concorso alla spesa pubblica, nel suo insieme considerata, che è propria dell’imposta, svalutando la valenza, a fini classificatori, della divisibilità dell’utilità che il pagamento del canone assicura al concessionario, in considerazione della assoluta peculiarità della controprestazione al medesimo offerta dall’amministrazione titolare del bene.
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Note:
[1] M. Basilavecchia, Natura giuridica del canone nelle concessioni demaniali marittime, in "rassegna tributaria" n. 2 di marzo - aprile 1998, pag. 353 ss.
[2] Per tutti, cfr. ANELLI-IZZI-TALICE - Contabilità pubblica, II ed. Milano 1996, pagg. 245-248; nella struttura di bilancio della legge del 1978, le entrate demaniali erano inserite tra quelle del titolo secondo, categoria VIII, relativa ai proventi di beni dello Stato: a seguito dell’adozione del sistema delle unità previsionali, introdotto dalla L. 3 aprile 1997, n. 94, con la quale è stata novellata la L. n. 468 del 1978, e dal D.Lgs. 7 agosto 1997, n. 279, i proventi del demanio sono collocati nel titolo secondo dell’unità previsionale delle entrate territorio, nell’unità di voto 3.2.3, all’interno della quale il n. 2612-04 individua i proventi dei beni del demanio marittimo. La tabella C allegata al D.Lgs. n. 279/1997 individua poi i beni del demanio naturale tra quelli "patrimoniali suscettibili di utilizzazione economica". La separazione tra entrate tributarie e entrate "patrimoniali e demaniali" è comune nella legislazione contabile e finanziaria: si vedano ad esempio l’art. 1 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, recante le norme di attuazione dello Statuto della Regione Sicilia in materia finanziaria, e, di recente, l’art. 2 del D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 237, nel quale i canoni demaniali sono separati sia dalle tasse e dalle imposte, sia dalle entrate patrimoniali.
[3] Su tali aspetti vd. amplius DEL FEDERICO, Contributo, cit., pag. 21, e pagg. 92 e seguenti.
[4] Per la quale vd. GIANNINI A.D., Istituzioni di diritto tributario, 4a ed., Milano 1948, pag. 434; INGROSSO M., Divisione e classificazione nella scienza giuridica e finanziaria, Napoli, 1977, pagg. 55 e 149; MARONGIU, I fondamenti costituzionali dell’imposizione tributaria. Profili storici e giuridici, 2a ed., Torino 1995, pagg. 79-80; per ulteriori citazioni cfr. DEL FEDERICO, op. ult. cit., pagg. 173-4.
[5] In questa linea, vd. CASETTA, Entrate tributarie e canoni di concessione su beni demaniali, in "Temi trib." 1959, pag. 488; GIANNINI M.S., Canoni e tasse di concessioni comunali, in "Giur. Cost." 1962, I, pag. 1329; tra i tributaristi, aderiscono a tale impostazione DE MITA, GAFFURI, P. RUSSO (vd. al riguardo DEL FEDERICO, op. ult. cit., pag. 130 nota 264, il quale a sua volta osserva - pag. 214 - in senso critico di tali posizioni, che il godimento di un bene pubblico ben può essere occasione di applicazione di una tassa). Diverse le motivazioni addotte per negare l’assimilazione tra canone e tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (Tosap) da TESAURO, Natura giuridica e coesistenza della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche e del canone di concessione, in "Riv. dir. fin. sc. fin." 1994, I, pagg. 662 e seguenti; l’Autore infatti da un lato qualifica espressamente il canone come "istituto di diritto privato, o di diritto comune", avente "funzione corrispettiva o indennitaria", e pertanto escluso anche dall’ambito di applicazione dell’art. 23 della Costituzione, e dall’altro nega la natura di tassa della Tosap, qualificandola imposta in base alla rilevanza della produttività delle attività per le quali è concesso l’uso di suolo pubblico. Peraltro, le nuove indicazioni normative derivanti dalla L. n. 662/1996 (vd. la precedente nota 1) evidenziano la tendenza del legislatore a considerare fungibili gli strumenti del canone e dell’imposta (o tassa)
[6] Che cito nella seconda edizione, Milano 1972, nella quale il quinto capitolo occupa le pagg. da 181 a 207.
[7] Vd. l’art. 39 del codice della navigazione, recante la disciplina originaria del canone di concessione.
[8] Già il regolamento di esecuzione del codice della navigazione, D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, all’art. 16, introduceva il criterio dell’utilità economica (i "profili") ritraibile dal concessionario.
[9] Vd. al riguardo MARINO-FALLACARA-MOTTURA, I tributi locali, in "L’autonomia finanziaria degli enti locali territoriali", a cura di LECCISOTTI-MARINO-PERRONE, Roma-Milano 1994, pag. 206, i quali sottolineano come la capacità contributiva colpita dall’imposta sia individuabile nell’esistenza della concessione.
[10] Per tutti, si veda VOGLINO, Profili descrittivi e problematici della nuova imposta sulle "utilizzazioni" dei beni pubblici, in "Boll. trib." 1992, pagg. 1154 e seguenti, il quale evidenzia come presupposto dell’imposta sia l’utilizzazione del bene demaniale (in virtù di concessione, ovvero per situazione di fatto ancorché abusiva), mentre il canone, ovvero l’indennità di occupazione, costituiscano la base imponibile della stessa.
[11] Il criterio dell’utilità economica, già introdotto dal regolamento di esecuzione del codice della navigazione, ricordato alla precedente nota 9, viene infatti accentuato dalla L. n. 1501 del 21 dicembre 1961, sulla quale si vedano le importanti decisioni della VI Sezione del Consiglio di Stato, 14 aprile 1988, 455, e 13 dicembre 1990, n. 1057, in "Il Consiglio di Stato", rispettivamente 1988, I, 482, e 1990, I, 1581.
[12] Si possono citare il titolo IV del D.L. 2 ottobre 1981, n. 546, convertito dalla L. 1° dicembre 1981, n. 692, e in particolare gli artt. 9 (aumento di otto volte della misura dei canoni dovuti per concessioni anteriori al 1° febbraio 1962) e 15, quest’ultimo specifico per il demanio marittimo; poi il D.L. n. 77 del 4 marzo 1989, convertito dalla L. 5 maggio 1989, n. 160, che, all’art. 10, prevedeva la predeterminazione, ad opera di un decreto ministeriale, dei criteri per la quantificazione del canone, con le ipotesi di adeguamento e di riduzione; l’art. 12, comma 5, del D.L. 27 aprile 1990, n. 90, convertito dalla L. 26 giugno 1990, n. 165, che disponeva l’aumento dei canoni fino al sestuplo, se derivanti da tariffe anteriori al 1° gennaio 1982, ovvero fino al quadruplo, se derivanti da provvedimenti successivi, e il successivo comma 6 che, nell’indicare i criteri di adeguamento dei canoni, introduceva, accanto alle "caratteristiche oggettive", le "capacità reddituali" dei beni dati in concessione. Giova ricordare, in proposito, che il relativo decreto ministeriale attuativo del D.L. n. 90/1990 è stato ritenuto legittimo dalla decisione 24 ottobre 1994, n. 827, della IV Sezione del Consiglio di Stato (la massima si legge in "Il Consiglio di Stato", 1994, I, pag. 1339). Gli anni 1991-1992 esprimono a livello normativo, come già ricordato, il tentativo di abbinare alla rivalutazione dei canoni un prelievo autonomo identificato in un’imposta erariale: al fallimento di tale operazione segue infine la definizione, a livello normativo, degli elementi rilevanti per la quantificazione del canone, compiuta dai provvedimenti del 1993 citati nel testo.
[13] Come rilevato da VOGLINO; op. cit., pagg. 1156-1158, il D.Lgs. n. 263/1992 contemplava esenzioni temporanee dall’imposta sulle concessioni proprio in considerazione dell’epoca di inizio del rapporto concessorio o di determinazione del canone, o dell’avvenuto adeguamento del canone per effetto degli aumenti disposti nel 1990. In sostanza la nuova imposta non era dovuta se l’importo del canone era già significativo.
[14] Vd. l’art. 69, comma 1, del D.P.R. n. 43 del 1988, e l’art. 10, comma 4, del D.L. n. 77 del 1989
[15] L’art. 10, comma 1, della L. 27 dicembre 1997, n. 449, (misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), dispone che i canoni di cui all’art. 3, comma 1, del D.L. n. 400/1993 si applicano solo alle concessioni aventi decorrenza successiva al 31 dicembre 1997, e (comma 2) che i canoni versati per concessioni rilasciate fino alla stessa data sono definitivi.
[16] Per lo meno in relazione a prelievi erariali: resta infatti vigente e applicabile l’imposta regionale sulle concessioni, menzionata in precedenza. Ad esempio, nella Regione Abruzzo la recente legge regionale 17 dicembre 1997, n. 141 sulle funzioni amministrative per il demanio marittimo prevede, all’art. 10, l’applicazione di tale imposta alle concessioni di beni ricompresi in tale demanio, nella misura del 10% del canone annuo determinato in base al D.L. n. 400/1993.
[17] Per tutti, vd. TESAURO, Istituzioni di diritto tributario, 5a ed., I, Torino 1997, pagg. 8 e seguenti.
[18] Corte Costituzionale 10 giugno 1994, n. 236, in G.U. 15 giugno 1994, relativa al canone per l’estrazione di materiale limo-sabbioso dal greto dei fiumi e avente ad oggetto il citato comma 5 del D.L. n. 90 del 1990. Per l’indicazione del contrario orientamento della Corte di Cassazione, ANGELONE, La delega alle regioni delle funzioni amministrative sul demanio marittimo: profili problematici attuativi, in "Diritto dei trasporti", 1997, pag. 760, nota 25, il quale condivide tale orientamento giurisprudenziale, rilevando sia la diversa funzione del canone, sia la natura non tributaria delle norme che lo regolano.
[19] Su tali aspetti, vd. per tutti FEDELE, Prestazioni imposte, in "Enc. giur." XXIV, Roma 1991, e ora l’ampia analisi di DEL FEDERICO, op. ult. cit., il quale rileva l’esistenza di prestazioni imposte, non tributarie, non aventi fonte contrattuale (pag. 127, nota 258), ed il passaggio "dalla coattività della fonte della prestazione all’autoritatività del rapporto", in quanto "ciò che qualifica l’imposizione è il fatto che la regolamentazione del rapporto ed il quantum debeatur della prestazione sono rimessi alle determinazioni autoritative (e quindi per loro natura unilaterali) dell’ente pubblico" (ivi, 184).
[20] ANGELONE, L’utilizzazione turistica del demanio marittimo e il contratto dei "servizi balneari", in AA.VV., "Dai tipi legali ai modelli sociali nella contrattualistica della navigazione, dei trasporti e del turismo", Atti del convegno di Modena del 31 marzo - 1° aprile 1995, a cura di SILINGARDI-ANTONINI-MORANDI, pagg. 497 e seguenti, secondo il quale l’evoluzione sociale e normativa rende possibile qualificare come uso normale del bene demaniale ("corrispondente a quei fini che sono la causa della sua assegnazione al pubblico demanio") anche quello derivante dalla concessione turistico-ricreativa, con conseguente evoluzione dell"‘originaria portata di quelle esigenze del pubblico uso che l’art. 36, comma 1, del codice di navigazione poneva come limite"
[21] ANELLI - IZZI - TALICE, op. cit., pagg. 82-83, rilevano che i beni demaniali non vengono valutati, perché lo Stato ne può disporre soltanto ricavandone le utilità di cui sono suscettibili, ma non può considerarli come elementi attivi del patrimonio: "sono cioè beni non considerati di proprietà statale ma di semplice disponibilità".
[22] COLOMBINI, Demanio e patrimonio dello Stato e degli enti pubblici, in "Digesto, disc. pubbl.", V, Torino 1990, pag. 20
[23] FEDELE, op. ult. cit.
[24] Secondo l’importante avvertenza di FEDELE, op. ult. cit., pagg. 7 e seguenti, che sostiene la necessità di trasferire la garanzia dal piano della riserva di legge a quello della tutela di principi costituzionali "sostanziali" quali quelli espressi, ad esempio, dagli artt. 41, 43, 53.
[25] La distinzione, in realtà, trova scarsa rilevanza (vd. ad esempio FANTOZZI, Diritto tributario, 2a ed., Torino 1997, pagg. 47 e seguenti e 58) soprattutto se si ammette per entrambi gli istituti l’applicabilità dell’art. 53 della Costituzione, e magari si esclude l’incompatibilità tra tributo e prestazioni non coattive. Per l’analisi dei rapporti tra dottrine giuridico-formali e teorie economiche, in ordine al rapporto tra entrate per servizi indivisibili ed entrate per servizi divisibili, DEL FEDERICO, op. cit., pagg. 168 e seguenti, e, per l’esame dei casi di possibile rilevanza della distinzione (ad esempio, ai fini dell’art. 64 del Tuir), pagg. 220 e seguenti.
[26] In generale sui criteri di valutazione del concorso di tributi erariali e locali, DELLA VALLE, Il principio di capacità contributiva nella combinazione di tributo erariale e locale, in "L’autonomia finanziaria", cit., pagg. 529 e seguenti.
[27] Notazioni critiche, su tale aspetto della disciplina attuale della materia, in ANGELONE, La delega, cit., pagg. 760 e seguenti. Certamente la separazione tra titolarità (erariale) del bene e competenza (regionale) al rilascio dei provvedimenti di amministrazione del demanio marittimo solleva problemi non lievi in ordine alla configurabilità del canone come tassa, in quanto la controprestazione sarebbe individuabile, a differenza di quanto accadeva ad esempio nella Tosap, nella mera utilizzazione del bene, avulsa dall’esercizio di funzioni amministrative. Al riguardo, Corte Cost. 21 luglio 1995, n. 343, in "Il Cons. di Stato" 1995, II, pagg. 1227 e seguenti, nel mentre ammette la legittimità di tale separazione, ipotizza, senza entrare nel merito della qualificazione giuridica del canone, che uno stesso rapporto concessorio possa dar luogo anche ad oneri a favore dell’ente titolare delle funzioni amministrative
[28] L’amministrazione titolare del bene, infatti, non assume alcun obbligo nei confronti del concessionario, se non quello di garantire l’utilizzo del bene: l’alternativa sembra essere quindi tra una considerazione meramente economica del valore del bene concesso, assimilabile a quella che si può avere in un rapporto privatistico di locazione di bene immobile, e una visione pubblicistica che perde del tutto il collegamento tra bene e funzione amministrativa da un lato, e prestazione imposta al privato, dall’altro
[29] Secondo DEL FEDERICO, op. ult. cit., pagg. 226 e seguenti, la commisurazione della tassa al costo del servizio, o in chiave commutativa, ovvero sotto il profilo dell’attitudine a contribuire, è essenziale nella individuazione dell’istituto, ancorché non sia compresa direttamente nella definizione della stessa.
[30] Su tali elementi del rapporto tra concessionario, ente e utenti, vd. ANGELONE, L’utilizzazione, cit.
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